Menyelami Kelembaman Birokrasi

Di Sulawesi Selatan, laporan e-Government Index 2024 menunjukkan bahwa hanya 42 % kelurahan telah mengintegrasikan sistem digital pelayanan publik dengan data kependudukan nasional (SIAK). Sisanya masih bekerja semi-manual. Maka, digitalisasi justru menambah pekerjaan, bukan menyederhanakan. Kita bisa menyimpulkan, kelembaman bukan hanya soal malas bergerak, tapi tentang arah gerak yang ditentukan masa lalu. Untuk memahami ini lebih dalam, kita perlu menelusuri akar filosofisnya.

Path Dependency dan Kelembaman Birokrasi

Konsep path dependency pada dasarnya berbicara tentang bagaimana masa lalu menanamkan kebiasaan yang membentuk masa kini, bahkan setelah kondisi yang melahirkan kebiasaan itu lenyap. Paul A. David, dalam esainya “Clio and the Economics of QWERTY” (1985), memakai analogi sederhana, tata letak QWERTY di keyboard tetap dipakai karena semua orang sudah terbiasa, walau ada tata letak lain yang lebih efisien.

Begitu pula dengan birokrasi Indonesia—terutama di tingkat daerah. Ia hidup dalam logika QWERTY yang tak terlihat,sistem yang kita tahu tak lagi efisien, tetapi kita tak berani menggantinya karena seluruh struktur sosial, kultural, dan psikologis sudah berakar di dalamnya. Birokrasi kita adalah anak dari sejarah panjang kolonialisme administratif. Dari Binnenlands Bestuur pada era Hindia Belanda hingga struktur Pamong Praja pada awal kemerdekaan, semuanya dibentuk dengan tujuan utama, yakni mengontrol, bukan melayani. Di masa itu, camat adalah perpanjangan tangan penguasa kolonial—figur yang menjaga keteraturan sosial lewat perintah, bukan lewat dialog. Tradisi ini berlanjut, bertransformasi, tapi tidak pernah benar-benar hilang.

Ketika Orde Baru datang, path dependency itu justru diperkuat. Negara sentralistis menciptakan pola birokrasi yang mengalir dari atas ke bawah, dari presiden ke lurah, dari gubernur ke kepala desa. Tidak ada imajinasi tentang pemerintahan yang bisa tumbuh dari bawah. Lurah atau camat bukan aktor publik, tetapi agen transmisi kebijakan. Bahkan gaya komunikasi mereka pun diwarisi dari masa itu—formal, berhati-hati, dan sering kali takut pada kemungkinan “salah prosedur”.

Kita mungkin telah memasuki era digital, tapi algoritma sosial birokrasi masih analog. Perintah masih menurun, laporan masih naik. Struktur ini terus bertahan karena adanya mekanisme pengulangan (reproduction mechanism), setiap generasi pegawai baru dilatih untuk menyesuaikan diri dengan cara lama, bukan mempertanyakannya. Mahoney (2000) menegaskan bahwa path dependency bertahan karena tiga kekuatan utama, yakni increasing returns, institutional lock-in, dan self-reinforcing feedback.

Mari kita terjemahkan ketiganya ke dalam konteks kecamatan dan kelurahan di Indonesia. Increasing returns berarti setiap tindakan yang sesuai dengan kebiasaan lama menghasilkan keuntungan jangka pendek, dalam hal ini aman, mudah, dan diterima atasan. Misalnya, seorang lurah yang memilih menunggu disposisi camat daripada bertindak cepat—ia tidak produktif, tapi “selamat”.

Institutional lock-in terjadi ketika struktur lama menciptakan jebakan birokratis, formasi jabatan, pola laporan, hingga mekanisme evaluasi yang semuanya saling menopang agar tidak berubah. Contohnya, meski sudah ada sistem digital seperti e-office, tetap saja pegawai diwajibkan mencetak dan menandatangani dokumen fisik “untuk arsip”.

Self-reinforcing feedback bekerja lewat budaya sosial,pegawai yang mencoba berinovasi sering diperingatkan, “Jangan terlalu menonjol, nanti dianggap melanggar aturanatau dianggap tidak loyal.” Akibatnya, kepatuhan menjadi nilai moral tertinggi, bukan pelayanan.

Kelembaman birokrasi daerah pada akhirnya bukan sekadar masalah manajerial, tapi masalah epistemologis, cara berpikir yang terbentuk oleh sejarah. Di banyak kantor camat, semangat pelayanan masih dibingkai oleh ritual administratif yang nyaris mistik—stempel, tanda tangan, paraf berlapis, dan kalimat sakti “tunggu petunjuk lebih lanjut”. Setiap simbol itu mengandung jejak masa lalu, sistem yang dibangun untuk menghindari risiko, bukan untuk menciptakan nilai publik.

Mari lihat contohnya di tingkat lokal. Dalam observasi Kementerian PAN-RB tahun 2023, ditemukan bahwa rata-rata proses surat keterangan usaha (SKU) di tingkat kelurahan di Indonesia memakan waktu 2–5 hari kerja, meskipun semua data pemohon sudah ada dalam sistem kependudukan. Ketika ditanya alasannya, sebagian besar pegawai menjawab, “Kami menunggu disposisi camat.” Dalam logika path dependency, tindakan ini bukan karena tidak efisien, tapi karena “itulah cara yang benar”—cara yang diwariskan dari sistem lama yang menganggap kesalahan administratif lebih berbahaya daripada keterlambatan layansan.

Lebih jauh lagi, path dependency juga bekerja lewat memori sosial birokrasi. Pegawai senior menjadi penjaga tradisi tak tertulis, bagaimana menulis surat, kapan menandatangani, siapa yang didahulukan. Di sinilah muncul apa yang bisa disebut sebagai cultural inertia—kelembaman yang berbasis rasa, bukan hanya prosedur.

Menjadi Seragam demi Rasa Aman

Konsep kedua, institutional isomorphism, dikemukakan oleh Paul DiMaggio dan Walter W. Powell dalam artikel klasik “The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields” (1983).Mereka berargumen, organisasi, ketika berada dalam satu medan kelembagaan yang sama, cenderung meniru satu sama lain. Ada tiga jenis tekanan yang menyebabkan keseragaman itu, coercive isomorphism (tekanan dari regulasi dan atasan),mimetic isomorphism (peniruan terhadap lembaga yang dianggap sukses), dan normative isomorphism(standarisasi melalui pendidikan dan profesionalisasi).

Dalam konteks birokrasi daerah Indonesia, ketiganya hadir bersamaan. Camat meniru format laporan kabupaten karena takut dianggap “tidak patuh” (coercive), kelurahan meniru sistem pelayanan kota tetangga yang mendapat penghargaan (mimetic), dan semua ASN mengikuti pola pikir administratif yang sama karena sistem pelatihannya seragam (normative).